Mười năm trước, vào năm 2009, Quốc hội đã phải ban hành Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật có liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản để sửa đổi nhóm luật ban hành trong giai đoạn 2003 – 2005 bao gồm Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật doanh nghiệp, Luật Đất đai và Luật Nhà ở vì lý do một số xung đột pháp luật giữa các Luật này.
5 nhóm bất cập chính
Đến nay, câu chuyện xung đột pháp luật lại diễn ra đối với nhóm luật nói trên, nhưng trên phạm vi rộng hơn và phức tạp hơn. Các luật có liên quan lúc này bao gồm Luật Xây dựng 2014, Luật Quy hoạch đô thị 2009, Luật Nhà ở 2014, Luật Kinh doanh bất động sản 2014, Luật Đấu thầu 2013, Luật Đất đai 2013, Luật Bảo vệ môi trường 2014, Bộ luật Dân sự 2015.
Nhiều dự án đầu tư đã được phê duyệt nhưng phải dừng lại để rà soát tính phù hợp với pháp luật. Tp. Hồ Chí Minh đã quyết định cho dừng lại 150 dự án để rà soát và điều chỉnh, đến nay vẫn còn 30 dự án vẫn đang phải tiếp tục rà soát.
Nhìn lại các bất cập pháp luật đã chỉ ra, có thể nhóm lại thành 5 nhóm bất cập chính như sau:
Thứ nhất, nhiều thuật ngữ pháp luật được sử dụng không nhất quán giữa các luật chuyên ngành và trong mỗi luật các thuật ngữ này không được định nghĩa cụ thể. Ví dụ như thuật ngữ “nhà đầu tư” và “chủ đầu tư” được sử dụng không nhất quán giữa Luật Đầu tư và Luật Xây dựng…
Thứ hai, trình tự, thủ tục trong chấp thuận một dự án đầu tư và chủ đầu tư dự án, cũng như thứ tự những công việc mà chủ đầu tư cần làm cũng có nhiều khác biệt giữa pháp luật đầu tư, pháp luật xây dựng, pháp luật nhà ở, pháp luật quy hoạch đô thị, pháp luật bảo vệ môi trường và pháp luật đất đai. Ngữ cảnh này cũng gây nên ách tắc trong thực thi pháp luật tại địa phương, không biết phải thực thi theo hệ thống pháp luật nào; có địa phương yêu cầu thực hiện tất, tốn kém hơn cũng đành chịu.
Thứ ba, quy định về phương thức tiếp cận đất đai của một dự án đầu tư còn tồn tại nhiều khoảng trống và không đảm bảo tính thống nhất và hệ thống. Theo Luật Đất đai, có 4 phương thức tiếp cận đất đai bao gồm: đấu giá quyền sử dụng đất; đấu thầu dự án có sử dụng đất; Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư đã được chỉ định; chủ đầu tư nhận chuyển quyền sử dụng đất trên thị trường.
Hiện vẫn đang còn tồn tại khoảng trống và khoảng chồng chéo pháp luật khá lớn trong quy định về việc được phép sử dụng phương thức nào trong điều kiện cụ thể nào; hơn nữa một số điều kiện của tiếp cận đất đai cũng có khác biệt giữa các Luật Đất đai và các Luật chuyên ngành khác liên quan.
Thứ tư, có sự không nhất quán trong các quy định về quyền, lợi ích, nghĩa vụ của chủ đầu tư giữa các luật chuyên ngành như quyền cho thuê tài sản đã đầu tư trên đất (giữa Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự); chế độ miễn, giảm tiền thuê đất gắn với các quyền và nghĩa vụ của chủ đầu tư (giữa Luật Đầu tư và Luật Đất đai); quyền và hạn chế quyền chuyển nhượng dự án đầu tư (giữa Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh BĐS); quyền sử dụng đất ở lâu dài (giữa Luật Nhà ở và Luật Đất đai). Tình trạng này dẫn đến khó quản lý việc thực hiện quyền, bảo đảm lợi ích và thực hiện nghĩa vụ của chủ đầu tư.
Thứ năm, có sự vô lý trong quy định của Luật Đầu tư và Luật Đất đai về việc chấm dứt dự án đầu tư và thu hồi đất. Theo quy định hiện hành, chủ đầu tư bị chấm dứt đầu tư nhưng vẫn có thể giữ đất thêm 24 tháng nữa mới bị thu hồi.
Nguyên nhân của bất cập
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng tồn tại nhiều khoảng trống, khoảng chồng chéo pháp luật như hiện nay vẫn do phương thức xây dựng pháp luật ở nước ta còn thiếu hiệu quả. Khoảng mươi năm trước đây, một luật thuộc trách nhiệm xây dựng và tổ chức thực hiện của một Bộ, nhưng hiện nay mỗi luật thuộc trách nhiệm của một đơn vị thuộc Bộ. Số lượng luật ở Việt Nam ngày càng tăng.
Việc xây dựng pháp luật thường do các đơn vị thuộc Bộ trình lên Bộ, Bộ trình lên Chính phủ, Chính phủ trình Quốc hội và việc giao nhiệm vụ lại đi theo chiều ngược lại. Sự thực, các chuyên viên của đơn vị được giao nhiệm vụ xây dựng pháp luật tự triển khai thực hiện, lấy quyền và lợi ích của đơn vị mình làm trung tâm.
Vì vậy, những khoảng trống và chồng chéo không được lưu tâm, phần vì trình độ còn yếu kém, phần vì chỉ quan tâm đến quyền và lợi ích riêng trong quản lý. Các ý kiến góp ý của chuyên gia thường cũng chỉ được xem xét chiếu lệ.
Quá trình xây dựng và thẩm định các dự án luật, nghị định, thông tư không tận dụng được ý kiến của các chuyên gia có chiều sâu về luật pháp. Chính vì vậy mà yếu tố tác động tích cực tới những lợi ích chung ít được xem xét, cũng như không phát hiện được những xung đột với các luật khác có liên quan.
Giải pháp nào cho phù hợp
Về nguyên tắc cuộc sống không bao giờ phải chờ đợi pháp luật. Nếu pháp luật không đủ điều kiện thực thi thì không phải thực hiện. Nguyên tắc này ở ta vẫn chưa được tiếp nhận. Vì vậy mà các cơ quan quản lý vẫn phải tìm ra giải pháp sớm nhất để vượt qua những bất cập pháp luật đang tồn tại.
Giải pháp trước mắt cần làm ngay để cuộc sống không phải chờ đợi là dựa theo 3 nguyên tắc thực thi pháp luật khi có xung đột. Một là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền cấp cao hơn ban hành có hiệu lực thực hiện cao hơn. Hai là trong các văn bản quy phạm pháp luật do cùng cấp có thẩm quyền ban hành thì văn bản ban hành sau có hiệu lực thực hiện cao hơn. Ba là văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành có hiệu lực thực hiện cao hơn đối với các nội dung của chuyên ngành đó.
Từ ba nguyên tắc này, có thể thực hiện rà soát các xung đột pháp luật nói trên để xác định quy định nào có hiệu lực thực hiện và quy định nào cần bỏ qua. Từ đó, có thể xây dựng một văn bản dưới dạng sổ tay để thống nhất hướng dẫn giải quyết các xung đột pháp luật đang tồn tại.
Đối với các khoảng trống pháp luật, Chính phủ cần tổ chức rà soát để xác định các nội dung cần bổ sung nhằm lấp đầy khoảng trống. Từ đó, xây dựng gấp một Nghị định quy định bổ sung và trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho phép ban hành Nghị định này. Nghị định này cần tập trung vào quy định thống nhất về trình tự, thủ tục thực hiện một dự án đầu tư.
Tất nhiên, dễ thấy giải pháp dài hạn là ban hành một luật để sửa đổi những xung đột, bổ sung các khoảng trống đã đề cập ở trên, giống như năm 2009 Quốc hội đã thực hiện. Việc này cũng đòi hỏi ít nhất 2 năm, giải quyết vấn đề căn cơ hơn nhưng không đáp ứng được yêu cầu trước mắt của cuộc sống.
Giải pháp cơ bản nhất là cần phải thay đổi quy trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam. Nhiệm Vụ này cần trao toàn bộ cho Quốc hội và Quốc hội có thể tổ chức xây dựng, sửa đổi luật pháp dựa trên các nhóm chuyên gia được lựa chọn.
Thậm chí, Quốc hội có thể tổ chức đấu thầu việc xây dựng pháp luật với sự tham gia của các Trường đại học, các Viện nghiên cứu, các Hiệp hội khoa học chuyên ngành. Việc thẩm định một dự án luật cũng cần có sự tham gia của các chuyên gia, của các tổ chức độc lập không thuộc khu vực nhà nước.
